电子治理[编辑]

一、以治理的视角审视电子政务　　近年来，随着信息技术的发展，信息化成为社会经济生活中引人注目的现象。电子商务和电子政务是社会信息化的两种典型模式。如果说“电子商务”这个概念有较好的“扩容性”的话，“电子政务”则不然。一般而言，“政务”是指政府自身事务和政府所要管理的社会公共事务。这样一来，“政务”的概念从主体上就限制了其扩展的空间。除政府之外的其他公共管理主体所管理的社会公共事务，比如党务、校务均难以用“政务”来指称。当然，也有人直接使用“公务”来指称，相应地，就有了“电子公务”的表述方式。但是，社会自治是无法被纳入到“政务”或“公务”的范畴当中去的。而“治理”的概念则比较宽泛，它可以涵盖上述“政务”、“公务”以及社会自治等内容。同样，“电子治理”这个概念亦可以化解“电子政务”在“扩容性”方面捉襟见肘的尴尬。

　　英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中。由此，治理概念传播开来，并成为指导公共行政改革的一种理论基础。治理理论强调要打破传统政府对公共事务管理的“垄断”，形成一种社会各单元（政府、社会组织、企业和个人）共治的局面。

　　“电子治理”即电子化的治理，或者说是治理理念的电子化。由于治理强调多元主体的参与，它与公共管理的发展要求是相吻合的。因而，政府提供电子公共服务和网民通过网络参与公共事务，均可称为电子治理。不仅如此，电子党务、电子人大、电子校务等均可纳入电子治理的范畴之中来。

　　“电子治理”概念的引入，完全符合社会发展的潮流。2009年国际电子政务理论与实践交流会的主题就是“电子治理”，倡导超越过去只强调通过技术在政府内容实现转型的“电子政府”的理念。

　　治理理念强调多元主体的参与，公共管理提供了多元主体参与的合法性基础，电子治理则为多元主体参与提供了技术支持。电子治理是治理的重要工具和基本环境。需要特别说明的是，电子治理的“电子”，不仅仅是指网络，还包括手机、电视、广播等。在即将到来的物联网时代，一切都是网络，这对电子治理提出了新的挑战。

　　综上所述，以“电子治理”的概念取代“电子政务”的概念，既是理论的要求，也是实践的需要。

　　二、电子治理的三种模式

　　人类文明史长达几千年，而网络发展史却只有短短几十年。但网络是社会发展的缩影，我们可以把电子治理理解为“压缩饼干”式的发展。与社会治理模式相对应，电子治理模式可以概括为三种：

　　（1）统治型电子治理模式。统治型社会治理模式是一种权治，主要运用行政手段来解决社会问题。在统治型电子治理模式下，网络只是管制的工具。比如，沙特阿拉伯的皇家伊斯兰政府，运用全世界最复杂的一些过滤技术，执行着更为苛刻的社会控制。在美国，也有针对外国人的电子指纹档案库、政府迫使民航提供乘客名单等等，信息技术越来越多地被用来实施控制。显然，信息技术终究还是技术，具有工具的性质，它是一把双刃剑，既可用于行善，亦可用于施恶。但是，网络是多节点的。从网络的最初设计构想来看，它是在指挥中心遭到破坏的时候，而网络内各节点之间的沟通仍然可以顺畅进行，所以网络被设计成了一个分散的却又联为一体的体系，它的这一结构决定了不需要某个中央集权去对它进行控制。因此，网络上的每一个节点都是自由、平等的，在网络上活动的每一个人也都是自由、平等的。也就是说，网络天然就具有自由、平等、民主和开放的特点。随着网络在世界范围内的发展和普及，它为大众参与社会治理过程提供了便利的技术支持，尤其是在进入21世纪以后，网络技术不断得到进一步的发展，正在开拓出网络民主生活的新天地，而且其发展具有难以想像的广阔空间。所以，如果把网络当作管制的工具，那么对于管制对象是防不胜防的。

　　（2）管理型电子治理模式。管理型社会治理模式是一种法治，以法律作为社会治理的主要手段。就管理型电子治理模式而言，主要是运用法律对网络行为进行规范。世界各国普遍重视电子政务法制建设，我国近年来也出台了许多电子政务相关法规。但是，由于法律手段的滞后性，很多网络犯罪或网络失范行为往往缺少法律规范。比如“3Q大战”事件，最后是工信部以行政命令方式，责令两公司向网民道歉。现在的网络社会有些像“春秋战国”，亟需法律规范。针对网络舆论，有人认为应该实名制，有人则坚决反对。笔者认为，可以采取“有限实名制”，即保留各大论坛（如强国论坛、天涯等）的匿名性，可以匿名注册。但是，博客（包括在博客上发表留言、评论）、网站等均需实名注册。为保护用户隐私，防止用户信息泄密，应由国家权威机构进行备案。网络实名制的具体操作办法，可以结合手机实名制，以手机注册，当然注册信息与网名可以不一致，但在后面建立关联。这种做法，有助于培养网民的责任意识，但也不至于堵塞言路。

　　（3）服务型电子治理模式。服务型社会治理模式是一种德治。道德手段成为社会治理的主要工具。“近代以来的社会进入一个‘道德的人与不道德的社会’同步成长的历史阶段。人是道德的，这是因为人是在日常生活领域中长大成人的，在他进入公共领域以及私人领域中之后，也把他在日常生活领域中生成的意识、观念带入到了他的行为选择之中。然而，他开展社会活动的框架却是这样一个不鼓励、不支持道德行为的‘社会’。”由此彰显了公共管理德治的必要性。服务型电子治理模式本质上就是电子治理的德治。电子治理的伦理困境是制约电子治理发展的一个重要瓶颈，这一问题的解决对于确保电子治理的正确发展方向有着至关重要的作用。概括起来，电子治理的伦理困境主要有如下表现：政府信息公开方面存在的问题；网络民主与网络舆情方面存在的问题；“数字鸿沟”衍生出的问题；信息共享方面存在的问题；政府官员的“选择性”接触问题；官民互动方面存在的问题；电子政务建设中的“形式主义”问题等。

　　三、电子社会的领域分离与电子治理的德治

　　网络具有匿名性和虚拟性的特点。网络的匿名性特点使得网络主体忘却了自己的责任，甚至为所欲为，产生了一些违反道德和法律的行为。网络的虚拟性并非真正的虚拟性，网络主体在网络上的所作所为必然对现实的社会关系产生影响。其实，一些网络行为实质上是以网络为工具的行为。比如，网络诈骗所利用的就是网络的虚拟性而杜撰事实。

　　由此可见，强化网络公共领域治理是十分必要的。“个人的领域是自由的领域，公众的领域是民主的领域。”网络所构筑的并非个人的领域，而是公众的领域，因而，不应无原则地强调个人自由。如果针对网络没有任何管束，必然会呈现网络无政府状态，其结果就是混乱。网络的无国界性带来了网络公共领域治理的困难，这不仅是在涉及网络犯罪时如此，即使一般的网络行为也不同于现实行为，比如电子商务的征税问题，当电子货币流在网络上瞬间完成时，如何界定交易的发生地？

　　电子社会或者称网络社会虽然是一个虚拟的社会，但并非虚幻的社会，它与现实社会是相对应的。进入近代以来，整个社会分化为公共领域、私人领域和日常生活领域。我们可以依照这个思路来考察电子社会的领域分离：

　　（1）电子公共领域。公民参与社会公共事务的方式有很多种，网络参与是一种重要的方式，也是网络民主的重要表现。另外，通过网络监督，也有助于揭露一些腐败现象，比如“周久耕事件”。电子政府在电子公共领域中所扮演的作用正如政府在现实公共领域中所扮演的作用一样：电子政府要管理电子公共事务，提供电子公共服务。需要指出的是，电子社团也是电子公共领域中的一支重要力量。

　　（2）电子私人领域。私人领域以自身利益最大化作为追求目标。电子商务是电子私人领域的重要组成部分。互联网的发展一方面促进了电子商务的发展，另一方面，电子商务的发展也拓展了互联网的应用。

　　（3）电子日常生活领域。随着互联网应用的普及，人们的日常生活领域也在互联网上“生根发芽”、“开花结果”。比如，网民在开心农场中“种菜”、“偷菜”。网上还有很多虚拟社区甚至是虚拟家庭。

　　既然电子社会分化为不同的领域，那么，电子治理就应在不同的领域中发挥相应的作用。在电子治理的诸多治理工具中，道德手段是“木桶”的“短板”，应予强化。也即应构建电子治理的伦理机制，以德治网，实现电子社会的德治。

　　早在1998年，克劳德（Claude）就向美国公共行政协会（ASPA）年会提交了题为《密码学以及有关的伦理问题和对互联网中的公告：对政府规章的新挑战》的论文。该文主要探讨了政府信息被滥用的问题。克劳德指出，由于在电脑时代，互联网上是以“用户控制”为主体，而非政府掌握主动权，由此带来了对政府规章的挑战。门泽尔（D. C. Menzel）在1998年发表《www.Ethics.Gov：摆在公共管理者面前的问题与挑战》一文，针对美国国家大部分公共机构上网后所面临的伦理问题提出了自己的看法。在门泽尔看来，存在着两个方面的伦理问题：一方面，公共行政人员存在伦理问题。当通过网络与公众打交道时，由于非“面对面”式的接触，行政人员很有可能在回答公众的问题时，采取人为的方式去避免那些“不愿意的社会接触”，也就是只选择对自己便利的“接触”。此外，在信息共享问题中存在着伦理问题。门泽尔认为，组织中的高层领导人和一线工作人员都不情愿让大家分享自己的信息，中层管理者之间也同样难以发挥团队精神。因为，如果大家都获得了同样的信息，他们在同事中得到升迁的机会就会大大降低。因此，门泽尔认为，有必要在组织中建立良好的伦理环境，只有当组织中的行政人员对外界有更多的了解，尤其是对其他组织中的同行有更多的了解后，他们才会对自己所从事的工作有更加深刻的认识，才能作出更富有创造性、更合乎行政伦理的行为。另一方面，在如何防止政府数据库的信息被滥用方面也存在着伦理问题。门泽尔认为，对在“财政紧张”的压力下政府部门利用自己的网页来做“广告”的非道德行为的出现，以及在政府机构上网后政府内部的业务沟通是否也要公开化等问题，需要通过伦理法则的确立来防止政府整体行为的非道德问题。

　　电子社会的德治可以考虑从以下方面着手：

　　（1）电子公共领域的德治。“华南虎事件”如果发生在“前互联网时代”，周正龙以及地方政府部门的骗局完全可以得逞。但是，通过网民的参与，“华南虎事件”迅速成为一个网络事件。这一事件造成了政府公信力的丧失。因而，要实现电子公共领域的德治，首要的在于强化公共管理道德，加强政府诚信建设。

　　（2）电子私人领域的德治。私人领域追求自身利益最大化，如果不对其进行有效的约束，就可能会造成对社会公共利益和他人利益的侵犯。比如，网购欺诈现象时有发生。为此，除了在技术层面上采用PKI认证等之外，还必须强化企业的社会责任，加强社会诚信体系建设。

　　（3）电子日常生活领域的德治。谁是“周立波事件”的最大受害者？是公众，是公序良俗。参与此事件的各方都赚得“盆满钵满”，扩大了知名度（尽管知名度不等于美誉度），引起了更多的关注。在这个问题上，政府缺位是令人遗憾的。公民道德规范同样体现在网络行为中，为此，政府应制定并引导网民遵循道德规范，引导网民文明上网，通过上网实名制和手机实名制，要求网民对自己的行为负责，帮助网民提高防范欺诈的能力。

　　总之，构建电子治理的伦理机制，目的就在于以德治来整合电子社会的不同领域，并最终实现社会和谐。

（作者系中国人民大学公共管理学院副教授）

参考资料：（作者系中国人民大学公共管理学院副教授）

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